Der Europäische Aktionsplan für bezahlbaren Wohnraum  

Analyse und kritische Würdigung aus Sicht des deutschen Bausparkassenwesens

 

1. Einleitung: Anspruch und Kontext des Europäischen Aktionsplans

Mit der Mitteilung „The European Affordable Housing Plan“* reagiert die Europäische Kommission Ende Dezember 2025 erstmals mit einem umfassenden strategischen Rahmen auf die sich europaweit zuspitzende Wohnungsmarktkrise. Steigende Immobilienpreise, wachsende Mietbelastungen und ein strukturelles Angebotsdefizit haben in vielen Mitgliedstaaten zu erheblichen sozialen und wirtschaftlichen Verwerfungen geführt. Die Kommission ordnet die Wohnungsfrage dabei explizit nicht nur als Marktproblem, sondern als soziale Krise ein, die gesellschaftlichen Zusammenhalt, Arbeitskräftemobilität und Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Union gefährdet.

Dieser politische Befund ist sicherlich grundsätzlich zutreffend, allerdings bleibt der „European Affordable Housing Plan“ trotz seines hohen politischen Anspruchs in einem zentralen Punkt widersprüchlich: Während die Europäische Kommission die strukturellen Ursachen der Wohnungsbaukrise zutreffend diagnostiziert, blendet sie die eigene regulatorische Mitverantwortung für die drastische Verteuerung des Wohnungsbaus in den vergangenen Jahren weitgehend aus. Die Kommission erkennt zwar an, dass steigende Baukosten, regulatorische Komplexität und Investitionshemmnisse maßgeblich zur Angebotsknappheit beitragen, zieht daraus jedoch keine konsequenten Schlussfolgerungen für eine grundlegende Überprüfung bestehender unionsrechtlicher Vorgaben. Auch in Deutschland ist Wohnen zur zentralen sozialen Frage avanciert, insbesondere für junge Haushalte, Familien mit mittleren Einkommen sowie Beschäftigte in Ballungsräumen. Positiv hervorzuheben ist daher der politische Stellenwert, den die Kommission dem Thema beimisst. Gleichzeitig stellt sich jedoch die Frage, ob der vorgelegte Aktionsplan tatsächlich geeignet ist, nachhaltig bezahlbaren Wohnraum auf nationaler Ebene zu ermöglichen, oder ob er vor allem koordinierende, flankierende und sozialpolitische Zielsetzungen verfolgt, ohne die zentralen Finanzierungs- und Eigentumsfragen ausreichend zu adressieren.

 

2. Diagnose der Wohnungsmarktkrise: Problemanalyse der Kommission

Die Kommission beschreibt die europäische Wohnungsmarktkrise als Ergebnis eines langjährigen Auseinanderdriftens von Angebot und Nachfrage. Zwischen 2013 und 2024 seien die nominalen Immobilienpreise EU-weit um über 60 % gestiegen, während die Reallöhne deutlich langsamer zugelegt hätten; zugleich seien die Mieten um rund 20 % gewachsen. Besonders kritisch bewertet die Kommission den Rückgang der Bautätigkeit, den Einbruch bei Baugenehmigungen sowie strukturelle Engpässe im Baugewerbe, etwa durch Fachkräftemangel, steigende Baukosten und regulatorische Komplexität.

Aus deutscher Perspektive ist diese Analyse weitgehend zutreffend, greift jedoch zu kurz. Zwar identifiziert die Kommission korrekt Angebotshemmnisse und Investitionsrückgänge, doch wird die Rolle der Finanzierungsbedingungen privater Haushalte – insbesondere der Zugang zu langfristigem, planbarem Wohneigentumsfinanzierungskapital – nur am Rande behandelt. Gerade in Deutschland zeigt sich, dass restriktive Kreditbedingungen, fehlendes Eigenkapital und steigende Immobilienpreise verursacht durch Bürokratie und Regulierung im Gebäudebereich den Eigentumserwerb massiv erschweren, obwohl Eigentumsbildung ein zentraler Pfeiler langfristiger Wohnkostenstabilität ist.

 

3. Inhalt und Struktur des Europäischen Aktionsplans

Der Aktionsplan der Europäischen Kommission basiert auf vier strategischen Säulen:
a) Ausweitung des Wohnungsangebots,
b) Mobilisierung öffentlicher und privater Investitionen,
c) kurzfristige Entlastung bei gleichzeitigen Strukturreformen sowie
d) gezielte Unterstützung besonders betroffener Bevölkerungsgruppen.

3.1 Angebotsausweitung und Bürokratieabbau

Die Kommission setzt stark auf Produktivitätssteigerungen im Bausektor, industrielle Bauweisen, Digitalisierung von Genehmigungsverfahren und Bürokratieabbau. Beispiele wie der „Hamburg-Standard“ oder digitale Genehmigungsprozesse in Estland werden als Best Practices hervorgehoben.
Dieser Fokus ist grundsätzlich zu begrüßen. Insbesondere die Reduktion regulatorischer Kosten ist die zentrale Voraussetzung für bezahlbares Bauen. Allerdings bleibt der Aktionsplan in diesem Punkt unverbindlich: Die eigentlichen Kompetenzen liegen bei den Mitgliedstaaten, während die EU vor allem koordinierend und empfehlend tätig wird. Ein unmittelbarer Effekt auf nationale Wohnungsmärkte ist daher begrenzt und zeitlich verzögert.

3.2 Regulatorische Kostentreiber: Europäische Gesetzgebung als strukturelles Problem

Vorschläge, wie auf europäischer Ebene regulatorische Kosten konkret gesenkt werden könnten, fehlen. Im aufsichtsrechtlichen Bereich ist besonders die Eigenkapitalverordnung (Capital Requirements Regulation – CRR) hervorzuheben, die im Zuge der Finanzmarktregulierung die Eigenkapitalanforderungen für Banken deutlich verschärft hat. Wohnungsbaukredite, insbesondere für Projektentwickler und Bauträger, sind dadurch teurer geworden oder werden restriktiver vergeben. Die erhöhte Kapitalunterlegung wirkt sich unmittelbar auf die Finanzierungskosten aus und verteuert sowohl den Mietwohnungsbau als auch den Erwerb von Wohneigentum. Auch die zeitliche Befristung der derzeitigen Kapitalunterlegungsregelungen für risikoarme Wohnimmobilienkredite droht die Kreditvergabe nach Auslaufen der Übergangsfristen spürbar zu verteuern. Der „European Affordable Housing Plan“ thematisiert diese Zusammenhänge nicht, obwohl die Finanzierungskosten einen zentralen Hebel für Investitionsentscheidungen darstellen.

Hinzu kommen bau- und produktrechtliche Vorgaben auf europäischer Ebene, insbesondere im Rahmen der Bauprodukteverordnung (BauPVO). Die zunehmende Harmonisierung technischer Standards, Zertifizierungs- und Nachweispflichten hat zwar zur Markttransparenz beigetragen, gleichzeitig jedoch Bauprozesse verkompliziert, Innovationszyklen verlängert und Kosten erhöht. Gerade für kleinere und mittlere Bauunternehmen sowie regionale Bauträger stellen diese Anforderungen eine erhebliche Markteintritts- und Wettbewerbsbarriere dar – ein Aspekt, der im Aktionsplan lediglich am Rande unter dem Stichwort „Produktivitätssteigerung“ behandelt wird.

Ein weiterer zentraler Kostentreiber sind die energie- und klimapolitischen Vorgaben der Europäischen Union, insbesondere die Richtlinien zur Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden (EPBD) und zu Energieausweisen. Die stetige Verschärfung energetischer Standards hat den Neubau wie auch die Sanierung von Bestandsgebäuden massiv verteuert. Zwar sind Energieeffizienz und Klimaschutz unbestrittene politische Ziele, doch zeigt sich in der Praxis, dass hohe Investitionskosten häufig nicht durch entsprechende Einsparungen kompensiert werden – zumindest nicht innerhalb eines wirtschaftlich vertretbaren Zeitraums für private Haushalte.

Der „European Affordable Housing Plan“ erkennt zwar an, dass Nachhaltigkeit, Qualität und Bezahlbarkeit in Einklang gebracht werden müssten, vermeidet jedoch jede kritische Reflexion, ob die bestehenden europäischen Vorgaben diesen Anspruch tatsächlich erfüllen. Stattdessen hält die Kommission ausdrücklich an den geltenden Regelwerken fest und setzt primär auf zusätzliche Förderinstrumente, um die durch Regulierung verursachten Kosten abzufedern. Dies ist der größte konzeptionelle Fehler dieses „European Affordable Housing Plan“: Bezahlbarkeit kann nicht dauerhaft durch Subventionen hergestellt werden, wenn die Kostentreiber unangetastet bleiben.

Zugleich verkennt der Plan die Rolle zweckbestimmter Finanzierungsinstrumente wie der Bausparkassen, die gezielt Mittel für die Sanierung von Wohngebäuden bereitstellen, häufig zur Umsetzung genau jener nachhaltigen Vorgaben, die von der Kommission selbst festgelegt werden. Indem die Kommission an ihren ambitionierten Nachhaltigkeitszielen festhält, ohne diese Finanzierungsrealität angemessen zu berücksichtigen, bleibt ein zentrales Element der Wohnraumsicherung ungenutzt.

3.3 Fehlende regulatorische Kurskorrektur und begrenzte Wirkung des Bürokratieabbaus

Zwar kündigt die Kommission im Rahmen des Aktionsplans einen „Housing Simplification Package“ an, doch bleibt unklar, in welchem Umfang dieser tatsächlich materiellen Anforderung reduzieren und nicht lediglich administrative Verfahren beschleunigen soll. Eine echte Entlastung des Wohnungsbaus würde eine kritische Überprüfung und Priorisierung europäischer Zielvorgaben erfordern, insbesondere dort, wo soziale, ökologische und wirtschaftliche Ziele in Konflikt geraten.

Von daher ist es problematisch, dass der Plan implizit davon ausgeht, die bestehenden Regelwerke seien grundsätzlich alternativlos. Damit wird die Möglichkeit verschenkt, europäische Wohnungsbaupolitik stärker an Kosten-Nutzen-Abwägungen auszurichten und nationale Besonderheiten – etwa unterschiedliche Einkommensniveaus oder Baukulturen – stärker zu berücksichtigen.

Zudem wird selbst bei einem Abbau bürokratischer Hürden häufig verkannt, dass bewilligte Baugenehmigungen aufgrund von Arbeitskräftemangel oder erheblich gestiegenen Materialkosten nicht umgesetzt werden können. Zwar geht die Kommission im weiteren Verlauf auf Fachkräfteengpässe und Kostenentwicklungen ein, doch darf nicht außer Acht gelassen werden, dass eine effiziente Bereitstellung von Finanzierungsinstrumenten eine zentrale Voraussetzung für die tatsächliche Realisierung genehmigter Bauvorhaben ist.

3.4 Mobilisierung von Investitionen

Die Kommission plant, über EU-Fonds, die Europäische Investitionsbank und neue Plattformen erhebliche Mittel zu mobilisieren. Besonders hervorgehoben werden InvestEU, Kohäsionsfonds, revolvierende Fondsmodelle sowie eine neue paneuropäische Investitionsplattform für bezahlbaren Wohnraum.

Kritisch ist dazu anzumerken, dass diese Instrumente primär auf institutionelle, öffentliche oder gemeinnützige Akteure abzielen. Private Haushalte als Träger von Wohnrauminvestitionen – insbesondere Selbstnutzer – spielen im Finanzierungsansatz der Europäischen Kommission nur eine untergeordnete Rolle. Die bewährten nationalen Modelle der kollektiven privaten Wohnungsfinanzierung, wie das Bausparen, finden keine Erwähnung, obwohl sie gerade in Deutschland, Österreich oder Frankreich einen stabilisierenden Effekt auf Wohnungs- und Kapitalmärkte haben.

Aus ordnungspolitischer Sicht ist der Ansatz der Europäischen Kommission, den Mangel an bezahlbarem Wohnraum verstärkt über Investitionen der Europäischen Investitionsbank (EIB) oder über EU-Förderinstrumente zu adressieren, ebenfalls mit erheblichen systemischen Bedenken verbunden. Diese betreffen insbesondere die Kompetenzordnung der Europäischen Union, die Funktionsfähigkeit marktwirtschaftlicher Prozesse sowie Fragen der Haftung, Wettbewerbsneutralität und fiskalischen Disziplin. Zunächst fällt das Spannungsverhältnis zur Kompetenzverteilung nach den EU-Verträgen auf. Die Wohnungsmarktpolitik fällt weder unter die ausschließlichen noch unter die geteilten Zuständigkeiten der EU (Art. 3 und 4 AEUV), sondern liegt primär in der Verantwortung der Mitgliedstaaten sowie ihrer regionalen und kommunalen Ebenen. Zwar erlaubt Art. 175 Abs. 3 AEUV unterstützende Maßnahmen zur wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Kohäsion, doch begründet dies keine umfassende Zuständigkeit für eine eigenständige europäische Wohnungsbaupolitik. Ordnungspolitisch problematisch ist daher die Gefahr einer Kompetenzverschiebung durch Finanzierungsinstrumente, bei der faktisch politische Steuerung über Investitionsentscheidungen erfolgt, ohne dass hierfür eine klare demokratische und rechtliche Legitimation besteht (Subsidiaritätsprinzip, Art. 5 Abs. 3 EUV).

Darüber hinaus bestehen erhebliche Bedenken hinsichtlich der Markt- und Allokationswirkungen. Eine verbilligte Kapitalbereitstellung durch die EIB oder EU-Programme dürfte unmittelbar in Preisbildungs- und Investitionsentscheidungen einwirken. Wohnraummangel ist in vielen Mitgliedstaaten nicht primär das Ergebnis fehlender Finanzierung, sondern struktureller Angebotshemmnisse wie restriktiver Bau- und Planungsregime, Bodenknappheit oder zu langwieriger Genehmigungsverfahren. Öffentliche Investitionen auf EU-Ebene bergen daher das Risiko, Knappheitssignale zu überdecken, ineffiziente Strukturen zu stabilisieren und private Investitionen zu verdrängen (Crowding-out-Effekte), anstatt nachhaltige Angebotsanpassungen zu ermöglichen. Ein weiterer zentraler Kritikpunkt betrifft die Wettbewerbs- und Beihilferelevanz solcher Maßnahmen. Die gezielte Förderung bestimmter Akteure – etwa kommunaler oder gemeinnütziger Wohnungsunternehmen – kann zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen gegenüber privaten Marktteilnehmern führen. Zwar erlaubt Art. 107 Abs. 3 AEUV Ausnahmen für sozialpolitisch begründete Beihilfen, doch ist die Abgrenzung zwischen legitimer sozialer Wohnraumförderung und marktverzerrender Subventionierung in angespannten Wohnungsmärkten häufig unscharf. Ordnungspolitisch kritisch ist insbesondere, dass EU-Finanzierungen nationale Beihilfekontrollen faktisch unterlaufen oder politisch entwerten könnten.

Werden Wohnungsbauinvestitionen verstärkt durch europäische Mittel getragen, verringern sich die Anreize der Mitgliedstaaten, politisch schwierige, aber ordnungspolitisch zentrale Reformen umzusetzen – etwa die Deregulierung von Bauvorschriften, die Beschleunigung von Planungsverfahren oder eine effizientere Bodenpolitik. Die Gefahr besteht, dass symptombekämpfende Investitionsprogramme strukturelle Reformdefizite überdecken und langfristig verfestigen.

Der Einsatz von EIB-Investitionen und EU-Fördermitteln zur Schaffung bezahlbaren Wohnraums dürfte zwar kurzfristig investive Impulse setzen, birgt aber ordnungspolitisch auch erhebliche Risiken. Ein konsistenterer Ansatz läge in der Stärkung marktwirtschaftlicher Angebotsbedingungen auf nationaler und lokaler Ebene, flankiert durch strukturelle Reformen, anstatt in einer zunehmenden finanziellen Intervention auf supranationaler Ebene.

3.5 Regulierung von Kurzzeitvermietungen und Spekulation

Ein zentraler Bestandteil des Plans der Europäische Kommission ist die stärkere Regulierung von Kurzzeitvermietungen sowie die Analyse spekulativer Preisentwicklungen. Die Kommission verspricht mehr Transparenz, Datenerhebung und rechtliche Klarheit für Kommunen.

Dieser Ansatz ist aber ambivalent. Zwar können exzessive Kurzzeitvermietungen lokale Märkte verzerren, doch besteht die Gefahr, dass zusätzliche Regulierung Investitionsanreize weiter schwächt. Entscheidend ist, dass Maßnahmen verhältnismäßig bleiben und nicht pauschal private Eigentümer belasten, die langfristig zur Wohnraumversorgung beitragen.

In vielen europäischen Staaten und Städten sind in den vergangenen Jahren bereits ohne eine europarechtliche Regulierung bereits regulatorische Instrumente zur Begrenzung der Kurzzeit- und Ferienwohnungsvermietung eingeführt worden. Hintergrund sind insbesondere steigende Wohnungsmieten, Wohnraummangel in angespannten Märkten sowie Effekte der touristischen Übernutzung innerstädtischer Quartiere. Die Maßnahmen zielen darauf ab, die Zweckentfremdung von Wohnraum einzudämmen und die langfristige Wohnnutzung zu sichern. Zu den am weitesten verbreiteten Instrumenten zählen zeitliche Obergrenzen für die Vermietung von Hauptwohnungen, häufig kombiniert mit Registrierungs- und Genehmigungspflichten. So begrenzen etwa Paris (120 Tage pro Jahr), London (90 Tage) und Amsterdam (30 Tage) die kurzzeitige Vermietung von selbstgenutztem Wohnraum, wobei in besonders belasteten Stadtteilen zusätzliche Einschränkungen gelten. In mehreren Städten ist die vollständige Vermietung von Zweitwohnungen oder ganzen Wohnungen ohne behördliche Genehmigung untersagt. In Deutschland haben insbesondere Berlin, München und Hamburg Zweckentfremdungssatzungen erlassen, die Kurzzeitvermietungen genehmigungspflichtig machen und teilweise strikte Höchstgrenzen vorsehen; Berlin verlangt für die vollständige Vermietung von Wohnraum eine Ausnahmegenehmigung und sieht hohe Bußgelder bei Verstößen vor.

Es braucht also keine europarechtlichen Vorgaben, um Kurzzeitvermietungen zu regeln, dies kann in der Regel die lokale Kommune besser entscheiden.

 

4. Wohneigentum als blinder Fleck der europäischen Wohnungsagenda

Besonders kritisch zu bewerten ist, dass der „European Affordable Housing Plan“ die Bedeutung von selbstgenutztem Wohneigentum systematisch unterschätzt. Der Fokus der Kommission liegt klar auf Mietwohnungsbau, sozialem Wohnraum und institutionellen Investoren. Wohneigentum erscheint primär als Marktsegment, nicht als sozial- und wirtschaftspolitisches Instrument.

Dabei ist Wohneigentum in vielen europäischen Ländern – insbesondere in Deutschland – eine zentrale Säule der privaten Altersvorsorge. Selbstgenutztes Wohneigentum schützt vor Mietsteigerungen im Alter, senkt die Wohnkosten nachhaltig und reduziert das Risiko von Altersarmut. Gleichzeitig trägt es wesentlich zur Vermögensbildung breiter Bevölkerungsschichten bei und fördert soziale Stabilität sowie gesellschaftliche Teilhabe.

Gerade vor dem Hintergrund demografischer Veränderungen, unter Druck stehender umlagefinanzierter Rentensysteme und wachsender Kapitalmarktrisiken ist Wohneigentum ein unverzichtbarer Bestandteil eines resilienten Vorsorgesystems. Der „European Affordable Housing Plan“ verkennt diesen Zusammenhang weitgehend und verzichtet auf gezielte Maßnahmen zur Förderung von Eigentumsbildung, etwa durch verbesserte Finanzierungsbedingungen, angepasste europäische Eigenkapitalinstrumente oder regulatorische Erleichterungen für die Vergabe von Immobilienkrediten an private Haushalte.

Über die individuelle Altersvorsorge hinaus ist Wohneigentum ein entscheidender Faktor für die Schaffung von Wohlstand in Europa. Historisch zeigt sich, dass Länder mit stabilen Eigentumsquoten eine höhere Vermögensstreuung, stärkere lokale Bindungen und resilientere Nachbarschaften aufweisen. Eigentümer investieren langfristig in ihre Immobilien und ihr Umfeld, was positive Effekte auf Stadtentwicklung, soziale Kohäsion und Nachhaltigkeit hat.

Der „European Affordable Housing Plan“ bleibt hier deutlich hinter seinem Anspruch zurück, eine umfassende Antwort auf die Wohnungsfrage zu geben. Eine europäische Wohnungsstrategie, die Bezahlbarkeit ernst nimmt, muss Eigentumsbildung ausdrücklich als gleichrangiges Ziel neben Mietwohnungsbau und sozialem Wohnen anerkennen.

 

5. Kritische Gesamtbewertung: Ermöglicht der Plan bezahlbaren Wohnraum?

In der Gesamtschau stellt der „European Affordable Housing Plan“ einen ambitionierten, sozialpolitisch geprägten Rahmen dar, der wichtige Impulse für Kooperation, Investitionsmobilisierung, Angebotsausweitung setzt und der europäischen Bevölkerung deutlich macht, dass ihre Ängste und Sorgen bezüglich bezahlbaren Wohnraums ernst genommen werden. Dennoch bleibt festzuhalten:

1. Eigentumsbildung wird systematisch unterschätzt.
   Der „European Affordable Housing Plan“ fokussiert stark auf Miet- und Sozialwohnungssegmente. Langfristig bezahlbares Wohnen durch selbstgenutztes Wohneigentum – ein zentrales Element der Wohnkostenstabilität – wird kaum adressiert.
2. Private Haushalte sind keine zentrale Zielgruppe.
   Förder- und Finanzierungsinstrumente richten sich überwiegend an öffentliche oder institutionelle Akteure. Modelle der privaten Vorsorge und Finanzierung, die Eigenverantwortung und Vermögensbildung fördern, bleiben außen vor.
3. Subsidiarität begrenzt die Wirksamkeit
   Da Wohnungsbau primär nationale Kompetenz bleibt, ist der unmittelbare Einfluss der EU begrenzt. Viele Maßnahmen haben empfehlenden Charakter und entfalten Wirkung nur bei konsequenter nationaler Umsetzung.
4. Regulatorische Ambivalenz.
   Einerseits wird Bürokratieabbau propagiert, andererseits entstehen neue regulatorische Ebenen (z. B. bei Kurzzeitvermietungen), die Investoren verunsichern könnten und die als Kostentreiber für bezahlbares Wohnen und Finanzierung von bezahlbarem Wohnraum werden von der Kommission mit keinem Wort in dem „European Affordable Housing Plan“ erwähnt, aber genau hier läge der Hebel!

 

6. Schlussfolgerungen

Der „European Affordable Housing Plan“ ist ein politisch wichtiges Signal und ein erster Schritt hin zu einer stärkeren europäischen Koordinierung der Wohnungspolitik. Er allein wird jedoch keinen Durchbruch für bezahlbaren Wohnraum auf nationaler Ebene bewirken, solange zentrale Fragen der privaten Wohnungsfinanzierung, der Eigentumsbildung und der langfristigen Kapitalbindung privater Haushalte nicht systematisch einbezogen werden.
Die europäische Wohnungsagenda sollte daher ergänzt werden durch:

• eine explizite Anerkennung der Eigentumsbildung als sozialpolitisches Ziel,
• die stärkere Einbindung bewährter nationaler Finanzierungssysteme wie die der Zwecksparverträge statt auf die kapitalmarkorientierte Fokussierung der Savings and Investment Union zu fokussieren,
• sowie eine konsequente Ausrichtung aller Maßnahmen auf Investitionsanreize statt zusätzlicher Regulierung.

Bezahlbarer Wohnraum entsteht nicht allein durch öffentliche Programme, sondern durch das Zusammenspiel von Angebot, Finanzierungssicherheit und privater Vorsorge. In diesem Dreiklang bleibt der „European Affordable Housing Plan“ bislang unvollständig.

* Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, The European Affordable Housing Plan, Strasbourg, 16.12.2025, COM (2025) 1025 final